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最高法院判例:股东代表诉讼适用于行政诉讼

时间:2019-01-04 17:42:11

  最高法院判例:股东代表诉讼适用于行政诉讼——张佰强、施新国诉慈溪市政府、掌起镇政府不履行行政协议案

  【裁判要旨】

  1.行政机关与公民、法人或者其他组织签订的土地使用权收购及地上附属物拆迁补偿协议系行政协议。

  根据原国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》的相关规定,土地使用权收购是土地储备的一种方式,是为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为,其属于行政公共事务。据此,行政机关与公民、法人或者其他组织签订的土地使用权收购及地上附属物拆迁补偿协议系行政协议,当事人对此不服提起诉讼的,属于行政诉讼受案范围。

  2. 股东代表诉讼适用于行政诉讼。

  (1)股东原则上不能代表公司。

  根据公司法相关原理,公司和股东人格互相独立。公司具有独立的人格,公司独立于公司股东而存在,公司股东原则上不能代表公司。一般情况下,公司股东既不属于行政诉讼法规定的一般意义的公民、法人或者其他组织,也与行政行为不具有利害关系,且行政诉讼法及相关司法解释亦未赋予公司股东具有行政诉讼法上的原告主体资格。股东一旦出资,就丧失了对其所出资资产的所有权,股东以出资资产获得的是出资人享有的股权,故一般不具有原告主体资格。

  (2)股东代表诉讼适用于行政诉讼。

  《公司法》第一百五十一条规定赋予了股东维护公司利益的起诉权,规定了股东可以提起股东代表诉讼及提起股东代表诉讼的条件和程序。股东代表诉讼,是指当公司的合法权益受到他人不法侵害而公司却拒绝或者怠于通过诉讼手段追究有关侵权人的责任时,具有法定资格的股东为了公司利益而依据法定程序,以自己的名义代表公司对侵权人提起诉讼,追究其法律责任,所获赔偿归于公司的一种法律制度。《公司法》第一百五十一条第三款的规定,并未将股东代表诉讼限制在民事诉讼范围内,公司股东亦有权提起行政诉讼。

  (3)提起股东代表诉讼的条件。

  ①股东需符合法律规定要件。《公司法》对有限责任公司提起股东代表诉讼的股东资格未作限制,而对股份有限公司提起股东代表诉讼的股东资格则要求是连续180日以上单独或者合计持有公司1%以上股份的股东。

  ②股东必须在诉前用尽公司内部救济。即他人侵犯公司合法权益,给公司造成损失的,股东可书面请求监事会或不设监事会的有限责任公司的监事、董事会或不设董事会的有限责任公司的执行董事提起诉讼。只有前述监事会、不设监事会的有限责任公司的监事,或者董事会、执行董事收到书面请求后拒绝提起诉讼,或者自收到请求之日起30日内未提起诉讼,或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的,前述股东有权为了公司利益以自己的名义直接向法院起诉。

  【裁判文书】

  中华人民共和国最高人民法院

  行 政 裁 定 书

  (2016)最高法行再91号

  本院认为,本案的争议焦点主要为:1.本案所涉协议是否为行政协议;2.张佰强、施新国作为云柱公司的股东是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。

  (一)本案所涉协议是否为行政协议

  根据2011年9月29日,再审被申请人掌起镇政府与云柱公司签订的《补充协议(一)》《补充协议(二)》《借款合同》及第三人云柱公司出具的《承诺书》载明的内容,均明确双方于2011年9月29日就涉案地块的厂房和土地使用权收购事宜签订《土地收购及地上附属物拆迁补偿协议》一份。据此,可以认定掌起镇政府与云柱公司于2011年9月29日签订的《房屋拆迁补偿协议》,从性质上应为土地使用权收购及地上附属物拆迁补偿协议。根据原国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》的相关规定,土地使用权收购是土地储备的一种方式,是为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为,其属于行政公共事务,且上述协议明确其签订目的为“为加快城市旧区改造和生态环境改善……”,故掌起镇政府与云柱公司签订的土地使用权收购及地上附属物拆迁补偿协议系行政协议,当事人对此不服提起诉讼的,属于行政诉讼受案范围。

  (二)张佰强、施新国作为云柱公司的股东是否具有提起本案诉讼的原告主体资格

  当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定了在行政审判实践中确立原告资格的认定标准,即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”修改后的《中国人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款亦规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”“有利害关系”这一标准为认定行政诉讼的原告提供了较为合理的依据和尺度,而这一规定确定的原告资格有以下两方面要件:一是必须是公民、法人或者其他组织;二是该公民、法人或者其他组织与行政行为有利害关系。根据公司法相关原理,公司和股东人格互相独立。公司具有独立的人格,公司独立于公司股东而存在,公司股东原则上不能代表公司。一般情况下,公司股东既不属于行政诉讼法规定的一般意义的公民、法人或者其他组织,也与行政行为不具有利害关系,且行政诉讼法及相关司法解释亦未赋予公司股东具有行政诉讼法上的原告主体资格。故张佰强、施新国作为云柱公司股东,一旦出资,就丧失了对其所出资资产的所有权,股东以出资资产获得的是出资人享有的股权,一般不具有原告主体资格。

  在本案,涉案《房屋拆迁补偿协议》及其补充协议均由掌起镇政府与云柱公司签订。张佰强、施新国作为云柱公司的股东,认为其有权以自己名义提起本案行政诉讼的依据为《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款关于“他人侵犯公司合法权益,给公司造成损失的,本条第一款规定的股东可以依照前两款的规定向人民法院提起诉讼”的规定。《中华人民共和国公司法》第一百五十一条规定赋予了股东维护公司利益的起诉权,规定了股东可以提起股东代表诉讼及提起股东代表诉讼的条件和程序。股东代表诉讼是指当公司的合法权益受到他人不法侵害而公司却拒绝或者怠于通过诉讼手段追究有关侵权人的责任时,具有法定资格的股东为了公司利益而依据法定程序,以自己的名义代表公司对侵权人提起诉讼,追究其法律责任,所获赔偿归于公司的一种法律制度。提起股东代表诉讼的条件如下:第一,股东需符合法律规定要件。《中华人民共和国公司法》对有限责任公司提起股东代表诉讼的股东资格未作限制,而对股份有限公司提起股东代表诉讼的股东资格则要求是连续180日以上单独或者合计持有公司1%以上股份的股东。第二,股东必须在诉前用尽公司内部救济。即他人侵犯公司合法权益,给公司造成损失的,股东可书面请求监事会或不设监事会的有限责任公司的监事、董事会或不设董事会的有限责任公司的执行董事提起诉讼。只有前述监事会、不设监事会的有限责任公司的监事,或者董事会、执行董事收到书面请求后拒绝提起诉讼,或者自收到请求之日起30日内未提起诉讼,或者情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的,前述股东有权为了公司利益以自己的名义直接向法院起诉。《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定赋予了公司股东在他人侵犯公司合法权益,给公司造成损失而公司怠于行使诉权的情况下以自身名义向人民法院提起诉讼的权利。但该规定并未将股东代表诉讼限制在民事诉讼范围内,公司股东亦有权提起行政诉讼。且本案系行政协议争议,行政协议本身即具有行政和协议的双重属性,作为公司股东如果在民事诉讼中可以作为原告提起诉讼,那么并不因为相关争议纳入行政诉讼而丧失其作为行政诉讼的原告主体资格。本案中,云柱公司系有限责任公司,张佰强、施新国作为云柱公司的股东,在慈溪市政府、掌起镇政府不履行与云柱公司签订的系列协议,云柱公司不仅怠于起诉且与张佰强、施新国达成允许其起诉协议的情况下,依据《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定,为了公司利益有权提起行政诉讼。

  综上,原审生效裁定以本案不能适用《中华人民共和国公司法》第一百五十一条第三款规定,张佰强、施新国作为云柱公司的股东,不具有法律上的利害关系为由,驳回张佰强、施新国的起诉,违反法律、法规规定,依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项的规定,裁定如下:

  一、撤销浙江省高级人民法院【2015】浙行终字第193号行政裁定和浙江省宁波市中级人民法院【2015】浙甬行初字第32号行政裁定。

  二、指令浙江省宁波市中级人民法院继续审理本案